Îmbunătățirea calității serviciilor și creșterea satisfacției cetățenilor în administrație publică din România

1. Serviciile publice

1.1. Notiuni generale privind serviciile publice

În limbaj curent, notiunea de serviciu public este utilizata pentru a desemna o activitate de

interes general, prestata de un organism, adica de o persoana juridica, autorizata de o autoritate a administratiei publice.

Exista doua acceptiuni în legatura cu definirea notiunii de serviciu public:

1. Definire în sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care

administratia întelege sa si-o asume.

2. Definire în sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul caruia se realizeaza o activitate de interes general.

Notiune complexa si esentiala a dreptului administrativ, acest concept a suportat modificari

importante de-a lungul timpului, care l-au facut sa îsi piarda claritatea initiala. În doctrina occidentala s-au conturat pâna în prezent trei definitii care coexista si care au fost preluate în legislatia comunitara.

Definitia clasica, conturata la începutul secolului XX, considera ca serviciul public este acea activitate de interes general prestata numai de o persoana publica. În aceasta acceptiune subzista definitia lui Duguit, potrivit caruia serviciul public este “activitatea pe care guvernantii sunt obligati sa o presteze în interesul celor guvernati”. Este evident ca definirea serviciului public se face dupa natura juridica a organului care îl presteaza si care trebuie neaparat sa fie persoana publica, adica statul, colectivitate locala sau alta institutie publica. La aceasta semnificatie M. Haurion adauga sintagma serviciu public prin “natura” (si nu dupa persoana care-l presteaza) pentru a se opune largirii semnificatiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfasoara autoritatile statului.

Definitia interbelica a aparut ca o necesitate impusa de dezvoltarea economica spectaculoasa a societatii care solicita servicii publice variate, flexibile si operative. Pâna în anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului si institutiilor sale care nu mai puteau face fata cerintelor sociale, astfel încât s-a vazut nevoit sa încredinteze unele servicii publice catre alte persoane private. Astfel a aparut ideea prestarii unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Aceasta definitie ramânea deficitara pentru ca nu preciza în ce conditii activitatea unei persoane private poate fi considerata serviciu public.

Aceasta dilema este lamurita în 1964 când Laubodere arata ca: Serviciul public este activitatea de interes general, prestata de o persoana privata având prerogativele puterii publice sub controlul administratiei”.

Asadar, prima conditie este “ interesul general”. Atunci când analizam însa activitatea unei

persoane private este foarte greu sa delimitam pâna unde merge interesul general si de unde începe

interesul particular. Cea mai buna distinctie este aceea dintre activitatile necesare si activitatile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public si nu obtinerea de profit.

A doua conditie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate persoanei private care serveste interesul general si ca atare se bucura de autoritate în raport cu tertii (si nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activitati, fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.

A treia conditie se refera la “controlul administratiei” asupra activitatii de prestari servicii publice.

Aceasta conditie deriva din faptul ca o persoana privata poate presta un serviciu public numai printr-o delegare data de o persoana publica. Aceasta delegare se poate face fie printr-un contract fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesara pentru a circumscribe limitele în interiorul carora poate actiona cel împuternicit.

Definitia actuala s-a conturat la sfârsitul anilor ’80 ca urmare a evolutiei democratiei, recunoscându-se faptul ca unele servicii publice desfasurate de persoane private nu trebuie sa se bucure neaparat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesara întrucât o serie de servicii publice de interes social cum ar fi cele de sanatate, cultura, învatamânt etc. se realizeaza de catre

persoane private, dar fara prerogativele puterii publice. Ideea democratismului si descentralizarii a

impus în practica sistemul preluarii gestiunii serviciilor publice din mâna statului si predarii lor catre persoane private, în conditiile mai sus amintite. În jurisprudenta s-a raspândit astfel sintagma

“servicii private de interes general” care nu corespunde însa pe deplin celor trei conditii stabilite în

practica administratiei publice, nici chiar în tarile dezvoltate. Cel putin sub aspectul controlului,

serviciile publice sunt subordonate administratiei mai mult ca oricând.

În concluzie, astazi, identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a trei

elemente.

a) Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general.

Aceasta întâietate a elementului material a aparut odata cu punerea sub semnul întrebarii a

criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, în special, ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Trebuie, de asemenea, mentionat ca orice activitate de interes general reprezinta si un serviciu public.

b) Elementul voluntarist, adica intentia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public

decât daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si-au manifestat intentia de a-si asuma

(direct sau indirect) o activitate de interes general. Nu exista, deci, servicii publice “prin natura lor”.

Notiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o notiune subiectiva si evolutiva. Evolutia are loc în sensul largirii sferei de cuprindere. Astfel, odata cu dezvoltarea nevoilor în domeniul petrecerii timpului liber, activitati cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski într-o statiune montana sau organizarea de competitii de catre federatiile sportive au capatat eticheta de servicii publice.

Exista anumite dificultati în identificarea intentiei exacte a guvernantilor, mai ales atunci

când ei încredinteaza anumite activitati de interes general unor persoane private, în mod expres ca

fiind servicii publice. Este necesara, atunci, prezenta a trei indicii pentru a putea identifica serviciul

public:

- activitatea trebuie sa raspunda unei misiuni de interes general;

- organizatia privata respectiva trebuie sa dispuna de veritabile prerogative de putere publica;

- organizatia privata respectiva trebuie sa fie supusa unui control din partea puterilor publice.

În majoritatea cazurilor, vointa puterilor publice este usor de identificat: persoana publica

respectiva îsi asuma în mod direct activitatea de interes general în cauza. Daca activitatea de interes

general este asigurata de catre o persoana privata, trebuie sa se tina seama în mod special de controlul administratiei (de catre puterea publica). Orice serviciu public depinde, deci, în mod direct sau indirect, de vointa unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.