Guvernanță

Fara a exista un consens terminologic asupra conceptului de "guvernanta", acesta vine fie din domeniul politicii comparate, fie din sfera relatiilor internationale si desemneaza forme de guvernare alternative atat la statul unic (modelul "Westminster", caracterizat prin suveranitatea Parlamentului, puteri decizionale acordate Guvernului si raspundere ministeriala directa), care nu mai corespunde dinamicii si complexitatii societatii de tip global, cu nuclee de influenta interorganizationale si interactive, suprastatale sau transnationale, cat si la modelul traditional al democratiei reprezentative.

O prima distinctie care trebuie facuta este aceea dintre guvern cu actiunea sa, guvernarea, si guvernanta. Daca Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea si legitimitatea de a actiona asupra cetatenilor prin cele trei mari puteri - legislativa, executiva si judiciara - si prin institutii care concentreaza puterea si aplica deciziile, in esenta, referindu-se la institutiile oficiale ale statului iar guvernarea la interventia centrala bazata pe autoritate (Stoker 1998)1 si careia, in procesul elaborarii politicilor, i se potriveste modelul deciziei rationale si comprehensive, in schimb, guvernanta2 este o "altfel de guvernare", o alternativa la actiunea guvernamentala, care vizeaza (re)distribuirea puterii in spatiul public printr-o (re)negociere a autoritatii si o abordare incrementala a deciziei in retele parteneriale: parteneriate sociale (guvern - patronat - sindicate), parteneriat public - privat (structuri de stat - mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autoritati publice - societate civila).

Negocierea colectiva a deciziei fundamenteaza o noua perspectiva asupra puterii, o dispersare a autoritatii publice prin retele interactive si se bazeaza pe un set de principii politice postmoderne: gestionarea actiunii colective fara interventia obligatorie a statului, implicarea institutiilor si a actorilor care nu apartin sferei guvernului, implicarea retelelor de actori autohtoni, mai ales a societatii civile, a mediului de afaceri si a beneficiarilor ("stakeholders") (Stoker 1998:22), precum si actiunea comunicativa a acestora.

Prima si cea mai importanta consecinta a noii perspective asupra procesului politic de solutionare a problemelor cetatenilor este pasul catre o democratie participativa, fundamentata la nivelul U.E. de introducerea Articolului 47 din Tratatul Constitutional, intitulat "Principiul democratiei participative" si care stipuleaza posibilitatea cetatenilor si a asociatiilor reprezentative de a-si face cunoscute opiniile si de a face schimb de opinii in mod public, in toate domeniile de actiune ale Uniunii, mentinerea unui dialog deschis, transparent si constant al institutiilor Uniunii cu asociatiile reprezentative si cu societatea civila, ample consultari ale Comisiei cu partile interesate si posibilitatea ca, la initiativa a cel putin un milion de cetateni ai Uniunii, resortisanti ai unui numar semnificativ de state membre, Comisia sa poata fi invitata sa prezinte, in limitele atributiilor sale, o propunere corespunzatoare asupra unor chestiuni pentru care acesti cetateni considera ca este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea in aplicare a Constitutiei3.

Participarea cetatenilor la procesul decizional presupune deschiderea procesului de elaborare a politicilor la orice fel de schimbari in sfera intereselor si a preferintelor actorilor, acceptarea deliberarii si a persuasiunii ca modalitati de configurare discursiva a opiniei si a vointei acestora si reorienteaza legitimitatea deciziei dinspre modelele democratiei majoritare sau parlamentare, catre formele democratiei deliberative. Aceasta modifica radical perspectiva asupra vointei predeterminate a indivizilor ca sursa a legitimitatii, comuna teoriilor liberale si, in general, celor democratice, considerand ca "procesul formarii vointelor este cel care confera legitimitate rezultatului, nu suma vointelor deja formate" (Manin 1987: 351).

In acest sens, asocierea democratica bazata pe o deliberare publica, in sfera optiunilor colective, a unor cetateni egali si liberi (Cohen 1989), configureaza un concept discursiv al democratiei deliberative, pe care J. Habermas (1990; 2005) il considera baza unei teorii normative a democratiei. Conceptul discursiv de democratie este o forma a comunicarii publice politice care trebuie sa se opuna "clientelizarii cetatenilor" si conformismului nepolitic al acestora, cetateniei pasive, prin stimularea participarii active si (auto)reflexive a cetatenilor la procesul decizional, mai ales in conditiile democratiilor de masa social-statale4 care instraineaza cetatenii de procesul politic, acestia nemaifiind intertesati in mod activ de obtinerea garantiilor publice ale statului.

Pe de alta parte, dintr-o perspectiva functionala, procesul deliberativ ar putea creste eficienta actului de guvernare prin asezarea la masa negocierilor a actorilor non-statali, organizatii non-guvernamentale, retele si comunitati de elaborare a politicilor, si schimbarea rolului statului prin reconfigurarea granitelor dintre sectoarele public, privat si voluntar.

Problema care ramane deschisa dezbaterii este, insa, in ce masura actorii implicati in procesul deliberativ pot fi considerati reprezentativi pentru interesele politice ale cetatenilor, atata vreme cat ei nu au fost investiti prin vot (Dahl 1999), ci se legitimeaza fie prin nivelul optim al expertizei in domeniu (spre exemplu, retelele de politici), fie prin angajamentul voluntar in acea zona a sferei publice functionand politic, care este, dupa definitia lui Habermas (1990), societatea civila. Reprezentativitatea unei organizatii nonguvernamentale a fost, in general, asociata cu capacitatea acesteia de a permite membrilor sai sa-si exprime in mod colectiv interesele economice si politice, fiind asigurata, in interior, de mecanisme care faciliteaza participarea activa, efectiva, substantiala si benevola atat a membrilor ei, cat si a beneficiarilor, la procesul decizional.

Pollack si Wallace (2006) argumenteaza necesitatea unei "perspective de guvernanta" la nivelul Uniunii Europene, mai ales datorita caracterului non-ierarhic sau "de retea" al elaborarii politicilor, implicand actori subnationali, nationali si supranationali, precum si o preocupare normativa cu privire la "deficitul democratic" din U.E., in sensul potentialului Uniunii de a fi o democratie deliberativa.

La nivelul UE exista un cadru politic si institutional al guvernantei, bine definit inca din anul 2001 si in plin proces de implementare prin crearea politicilor de cooperare in toate tarile membre U.E. si in cele in curs de aderare.

Un prim pas catre reglementarea unui cadru politic al guvernantei europene a fost facut in 1998 prin Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu (Conventia de la Aarchus, Danemarca)5, document al Natiunilor Unite, prin care se garanteaza "protejarea drepturilor oricarei persoane din generatiile actuale si viitoare de a trai intr-un mediu adecvat sanatatii si bunastarii sale si garantarea drepturilor privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu". Chiar daca referirea la politicile de mediu pare o ingustare de perspectiva, documentul pune bazele unui model de abordare incrementala si participativa a unei probleme de politici.

In primul rand, insusi termenul de mediu este definit amplu, dintr-o perspectiva participativa - bun public, fizic si cultural - si, in al doilea rand si cel mai important, documentul este un cadru foarte