Contencios Administrativ

PARTEA I: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

A. Noţiuni introductive

1. Noţiunea controlului administrativ. Locul contenciosului în cadrul controlului activităţii administraţiei. Clasificarea controlului

Contenciosul administrativ reprezintă o formă de control a activităţii administraţiei. Prin urmare, pentru început este necesară încadrarea acestuia în noţiunea mai largă de control asupra activităţii administraţiei.

În funcţie de criteriul organului care îl exercită, controlul poate fi de două feluri: control administrativ (a) şi control jurisdicţional (b).

a. Controlul administrativ – reprezintă controlul administraţiei înfăptuit de ea însăşi. Şi acesta, la rândul său poate fi de două feluri:

a.1. control intern – controlul funcţionarilor inferiori, făcut de cei superiori în cadrul aceluiaşi organ administrativ;

a.2. control extern – controlul unui organ administrativ asupra activităţii altuia (controlul este deci efectuat în exteriorul organului care controlează).

Controlul extern poate fi la rândul său: ierarhic (i), de tutelă (ii) şi specializat (iii).

(i) Controlul ierarhic – presupune controlul exercitat de un organ ierarhic superior asupra unui organ inferior în cadrul unui sistem centralizat - deconcentrat.

Caracteristici:

- nu trebuie prevăzut expres de lege;

- prerogativele de control sunt foarte întinse: acesta se exercită atât asupra legalităţii cât şi a oportunităţii actelor administrative;

- presupune anumite prerogative: de anulare, suspendare şi chiar reformare a actelor administrative (cu excepţia situaţiilor de competenţă exclusivă).

Ex.: controlul Guvernului asupra ministerelor ori prefecţilor.

(ii) Controlul de tutelă – reprezintă controlul exercitat de autorităţile centrale asupra activităţii autorităţilor descentralizate.

Caracteristici:

- trebuie prevăzut expres de lege (reprezintă o excepţie de la principiul autonomiei locale şi deci o restrângere a acesteia);

- se exercită doar asupra legalităţii, nu şi asupra oportunităţii actelor administrative (în teorie);

- presupune posibilitatea atacării actelor în contencios administrativ. Ex.: prefectul poate ataca actele administrative locale, dacă le consideră ilegale.

Există două forme:

a) tutela asupra actelor;

b) tutela asupra persoanelor (vezi Legea nr. 215/2001)

(iii) Controlul specializat – este efectuat de anumite organe administrative expres arătate de lege. Ex.: inspecţii, inspectorate, Curtea de Conturi, Garda financiară.

b. Controlul jurisdicţional. Mai cunoscut sub denumirea de contencios administrativ, presupune faptul că activitatea de control este efectuată de către instanţa de contencios administrativ.

2. Definiţie. Etimologie

Etimologic, termenul de contencios provine din lat. contendere- a lupta, contenciosus- certăreţ, bătăios.

Contencios administrativ = totalitatea litigiilor dintre particulari şi autorităţile administrative care au ca obiect un act administrativ (propriu zis sau asimilat) sau un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere.

3. Clasificări

a. după criteriul interesului apărat de reclamant:

a.1. contencios subiectiv – acel tip de contencios în care reclamantul, prin promovarea acţiunii, urmăreşte apărarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal, propriu (art. 52 din Constituţie, art. 1 alin. 1 din Legea 554/2004).

a.2. contencios obiectiv – acel tip de contencios care presupune că reclamantul acţionează pentru apărarea unui interes general (art. 122 din Constituţie, art. 1 alin. 2, 3 şi 8 din Legea nr. 554/2004).

b. în funcţie de obiectul litigiului (sau, mai exact, în funcţie de prerogativele instanţei de control):

b.1. contenciosul în anulare – se poate cere (şi instanţa poate dispune) doar anularea unui act administrativ (daune nu se pot solicita, şi nu se pot obţine, pentru că este exclusă existenţa unui prejudiciu al reclamantului – a se vedea toate cazurile de contencios obiectiv);

b.2. contenciosul în daune – ceea ce se poate cere sunt exclusiv despăgubiri, dar nu se poate cere anularea actului care a vătămat un drept (în materie de expropriere);

b.3. contenciosul în aprecierea legalităţii – acel tip în care instanţa, fără a anula actul, doar apreciază legalitatea lui (art. 4 din Legea nr. 554/2004);

b.4. contenciosul pentru exces de putere – acel tip de contencios în care instanţa poate cenzura puterea discreţionară a administraţiei, putând: (i) anula actele emise în acest mod, precum şi (ii) obliga administraţia să revină în limitele legii (administraţia poate emite un act cu exces de putere, respectiv să refuze să soluţioneze o cerere cu exces de putere). Se pot acorda şi despăgubiri dacă reclamantul probează un prejudiciu (art. 1 din Legea nr. 554/2004).

b.5. contenciosul de plină jurisdicţie – acel tip de contencios în care atribuţiile instanţei sunt depline (în materia legalităţii actului): aceasta poate anula actul, poate acorda despăgubiri, poate obliga o autoritate să satisfacă o cerere, poate modifica ea însăşi actul atacat. Cu alte cuvinte, instanţa are aceleaşi prerogative ca şi administraţia, putându-i-se substitui (putând emite o hotărâre care să substituie actul administrativ). În cazul contravenţiilor, avem şi noi instanţa cu jurisdicţie deplină (art. 31 şi urm. din OG nr. 2/2001).

Concluzie: sistemul contenciosului românesc se apropie de contenciosul de plină jurisdicţie, dar nu se identifică cu el, lipsind posibilitatea de a pronunţa o hotărâre judecătorească înlocuitoare a unui act administrativ: potrivit formulei art. 18 alin. 1 din lege, instanţa poate obliga administraţia să emită actul, dar nu-l poate emite ea însăşi.

c. în funcţie de sistemul de contencios:

c.1. sistemul francez (sau al judecătorului administrativ) – presupune o jurisdicţie paralelă cu cea ordinară. În frunte e Consiliul de Stat (la noi a fost aşa între 1864-1866);

c.2. sistemul american (sau al judecătorului ordinar) – acelaşi judecător judecă toate litigiile, fără diferenţiere;

c.3. sistemul german (sau mixt) – presupune faptul că litigiile de contencios sunt judecate de tribunalele ordinare în cadrul cărora există secţii specializate de contencios (în România - mixt).

B. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contenciosul subiectiv

Admisibilitatea unei acţiuni în contencios presupune îndeplinirea anumitor condiţii. Trebuie subliniat faptul că numai dacă se îndeplinesc toate acestea, acţiunea se admite. În caz contrar, deci când una singură nu este îndeplinită, acţiunea urmează a fi respinsă. Aceste condiţii pot fi grupate în 4 categorii: cele referitoare la reclamant (1), la pârât (2), la obiectul acţiunii (3) precum şi cele procedurale (4).

1. Condiţiile privitoare la reclamant

a. capacitatea procesuală – aptitudinea abstractă unui subiect de drept de a fi parte într-un litigiu. Este parte a capacităţii civile şi este inerentă oricărei „persoane”. Contenciosul administrativ însă prezintă o anumită particularitate, pe care o vom analiza mai atent când vom vorbi despre pârât. Prin urmare, regula este că numai persoanele (fizice sau juridice) pot acţiona în contencios administrativ. Din formularea art. 2 alin. 1 lit. a) a Legii nr. 554/2004 pare să rezulte contrariul: orice grup de persoane, vătămat într-un drept subiectiv se poate adresa instanţei de contencios pentru apărarea drepturilor sale. Şi, în această noţiune de „grup de persoane” sunt incluse şi „organismele sociale”. În realitate:

a.1. în cazul grupurilor de persoane, pentru a fi admisibilă acţiunea, reclamanţii trebuie să acţioneze în numele lor propriu, ca persoane fizice; altfel, grupul ar trebui organizat ca persoană juridică pentru ca acţiunea să poată fi admisă. Pentru că grupul, neavând personalitate juridică proprie, nu este titular de drepturi subiective ori interese legitime; deci nu i se vatămă nimic.

Excepţie: cazul în care o persoană juridică este în curs de constituire. Dar şi atunci, trebuie acţionat în numele acesteia, în temeiul capacităţii de folosinţă anticipate.

a.2. în cazul organismelor sociale (art. 2 alin. 2) acestea au oricum personalitate juridică proprie: sindicate, asociaţii, fundaţii, etc.